15 November 2002

ในยุคของการปฏิรูประบบราชการไทยในปัจจุบัน หน่วยงานราชการไทยได้มีการนำหลักการและแนวคิดทางการจัดการใหม่ๆ เข้ามาใช้ในการบริหารมากขึ้น และแนวคิดหนึ่งที่ทางสำนักงานข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) ได้นำมาให้หน่วยราชการทุกแห่งได้ใช้คือแนวคิดในเรื่องของการบริหารมุ่งผลสัมฤทธิ์ (Result-Based Management) นั้นคือการมุ่งเน้นในผลสัมฤทธิ์ (ในความหมายของ ก.พ. นั้นผลสัมฤทธิ์ เท่ากับผลผลิต รวมกับผลลัพธ์) ของการทำงานมากขึ้น ในเอกสารเผยแพร่เกี่ยวกับระบบ RBM ของก.พ.ได้เขียนไว้อย่างชัดเจนว่า ‘การบริหารราชการแบบเดิมให้ความสำคัญกับปริมาณทรัพยากรนำเข้า………ทำให้บริการที่เป็นผลผลิตของระบบราชการมีต้นทุนสูง และประชาชนผู้รับบริการไม่พอใจบริการที่ล่าช้า ไม่สะดวก’ ดังนั้นเมื่อมีการปฏิรูประบบราชการทาง ก.พ. จึงได้ตัดสินใจที่จะนำระบบ RBM เข้ามาใช้กับหน่วยงานราชการ โดยในเอกสารเผยแพร่ของทาง ก.พ. ได้ระบุถึงวัตถุประสงค์ของระบบ RBM ไว้อย่างชัดเจนว่า ‘…เป็นวิธีการบริหารจัดการที่มุ่งเน้นผลการปฏิบัติงานเพื่อให้องค์กรบรรลุวัตถุประสงค์และเป้าหมาย ………. เพื่อให้เกิดการทำงานที่มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล……. โดยใช้การสร้างตัวชี้วัดผลการดำเนินงานที่เป็นรูปธรรม วัดผลการปฏิบัติงานเทียบกับเป้าหมายที่กำหนด’ 

ถ้าเปิดดูคู่มือการพัฒนาระบบการบริหารมุ่งผลสัมฤทธิ์ที่ทางสำนักงาน ก.พ. พิมพ์ออกมาแล้ว ข้าราชจำนวนมากอาจจะแปลกตากับคำศัพท์ทางด้านการจัดการและบริการต่างๆ ที่อยู่ในคู่มือเล่มนี้ แต่สำหรับผู้บริหารและผู้ที่ติดตามศาสตร์ทางด้านการบริหารคงจะถือว่าเจอเพื่อนเก่าที่คุ้นเคยไม่ว่าจะเป็นแนวคิดเกี่ยวกับ Balanced Scorecard, ตัวชี้วัดผลการดำเนินงาน (KPI), ปัจจัยแห่งความสำเร็จ (Critical Success Factors), การกำหนดเป้าหมายที่ SMART (Specific, Measurable, Attainable, Realistic, Timely), ฯลฯ ซึ่งหลักการและแนวคิดทางการจัดการต่างๆ ข้างต้น ถือเป็นสิ่งที่ภาคธุรกิจของไทยกำลังให้ความสำคัญและมีความตื่นตัวกันมากพอสมควร การที่ทางภาครัฐมีนโยบายที่จะนำหลักการเหล่านี้มาใช้ถือว่ามีความทันสมัยที่ทัดเทียมกับภาคธุรกิจทีเดียว ดังนั้นในสัปดาห์นี้ผมเลยอยากจะพาท่านผู้อ่านไปศึกษาในรายละเอียดของระบบ RBM กันหน่อย เพื่อที่จะได้พอมองเห็นภาพของแนวคิดดังกล่าว โดยเฉพาะท่านผู้อ่านที่อยู่ในภาคเอกชนจะได้คุ้นเคยกับสิ่งที่หน่วยราชการไทยจะนำมาใช้ รวมทั้งอาจจะได้เรียนรู้จากสิ่งที่ทางราชการจะทำก็ได้ 

สาเหตุที่ผมตั้งชื่อหัวข้อในสัปดาห์นี้ว่า ‘Balanced Scorecard (BSC) กับการบริหารมุ่งผลสัมฤทธิ์(RBM) ความต่างที่เหมือน’ นั้น เนื่องจากถึงแม้ชื่อของ RBM จะแตกต่างจาก BSC แต่โดยข้อเท็จจริงแล้วในรายละเอียดกลับมีความเหมือนหรือใกล้เคียงกับหลักของ Balanced Scorecard ค่อนข้างมาก เมื่อทางสำนักงาน ก.พ. พัฒนาระบบ RBM ขึ้นมาก็ได้มีรากฐานมาจาก BSC เพียงแต่เป็นการปรับ BSC ให้มีความสอดคล้องและเหมาะสมกับระบบราชการของไทยเท่านั้น แต่โดยเนื้อแท้แล้วก็ยังคงมีกลิ่นอายของ Balanced Scorecard ที่ชัดเจนและรุนแรงอยู่ ซึ่งจริงๆ แล้วหลักการของ Balanced Scorecard เป็นแนวคิดที่มีความยืดหยุ่นและสามารถปรับสภาพให้เหมาะสมกับลักษณะขององค์กรแต่ละประเภท โดยในภาคธุรกิจเองก็ได้มีการนำ BSC ไปใช้โดยมีการปรับให้เข้ากับองค์กรของตนเองหลายองค์กร และหลายแห่งก็มีลักษณะคล้ายกับของทางสำนักงาน ก.พ. ที่ปรับชื่อเสียงเรียงนามของแนวคิดนี้เสียใหม่เพื่อให้เหมาะสมกับองค์กรของตนเองมากขึ้น

สำหรับท่านผู้อ่านที่ไม่คุ้นเคยกับ Balanced Scorecard ผมขออธิบายแบบสั้นๆ นะครับ BSC เป็นเครื่องมือทางการจัดการที่ถือกำเนิดขึ้นมาประมาณ 10 ปีแล้ว โดยในระยะแรกนั้นได้มีการพัฒนาขึ้นมาเพื่อใช้ในการวัดและประเมินผลการดำเนินงานขององค์กรเป็นหลัก โดยมองว่าแทนที่จะประเมินผลเฉพาะด้านการเงินเพียงอย่างเดียวนั้น องค์กรควรจะประเมินผลให้ครบทั้งสี่ด้าน ได้แก่ ด้านการเงิน ด้านลูกค้า ด้านกระบวนการภายใน และด้านการเรียนรู้และการพัฒนา โดยภายใต้แต่ละด้านนั้น องค์กรจะต้องมีการกำหนดถึงวัตถุประสงค์ที่ต้องการที่จะบรรลุ ตัวชี้วัดที่จะวัดว่าบรรลุวัตถุประสงค์นั้นหรือไม่ เป้าหมายหรือตัวเลขที่ต้องการที่จะไปถึง และสิ่งที่จะทำเพื่อให้บรรลุเป้า ภายหลังจากที่องค์กรต่างๆ ได้มีการนำเอา BSC มาใช้มากขึ้น เครื่องมือนี้ก็ได้มีการพัฒนาไปมากขึ้น โดยในปัจจุบัน แทนที่จะเป็นเครื่องมือที่ใช้ในการประเมินผลเพียงอย่างเดียว องค์กรหลายๆ แห่งได้มีการนำไปใช้เป็นเครื่องมือในการแปลงกลยุทธ์ไปสู่การปฏิบัติ รวมถึงการพัฒนาเป็นระบบในการบริหารองค์กรโดยทั่วไปด้วย

สำหรับระบบ RBM นั้นแทนที่จะมีมุมมองสี่ด้านตามหลักของ BSC กลับได้มีการปรับแต่งให้เหมาะสมกับระบบราชการของไทยมากขึ้น โดยประกอบไปด้วย 1) มุมมองด้านผู้มีส่วนเกี่ยวข้องภายนอกองค์กร (External Perspective) ซึ่งประกอบด้วยผู้มีส่วนเกี่ยวข้องกับหน่วยราชการนั้น ไม่ว่าจะเป็นประชาชนผู้มารับบริการ หน่วยราชการอื่นๆ รัฐบาล เป็นต้น 2) มุมมองด้านองค์ประกอบภายในองค์กร (Internal Perspective) ซึ่งครอบคลุมทั้งโครงสร้าง กระบวนการทำงาน ทรัพยากรบุคคล วัฒนธรรม ขวัญและกำลังใจของบุคลากรเป็นต้น 3) มุมมองด้านนวัตกรรม (Innovation Perspective) โดยจะเป็นการพิจารณาถึงความสามารถขององค์กรในการพัฒนาและปรับปรุงการทำงาน รวมถึงการพัฒนาระบบเทคโนโลยีสารสนเทศที่เกี่ยวข้อง 4) มุมมองด้านการเงิน (Financial Perspective) ซึ่งแทนที่จะพูดถึงกำไรหรือรายได้เช่น BSC ในภาคธุรกิจแล้ว จะเน้นถึงความสามารถในการบริหารทรัพยากรด้านการเงิน การใช้งบประมาณอย่างคุ้มค่าและมีประสิทธิภาพหรือไม่ 

ท่านผู้อ่านคงจะเห็นได้ว่าการปรับรายละเอียดของมุมมองของ RBM นั้นเป็นไปเพื่อตอบสนองต่อหน่วยราชการโดยเฉพาะ แต่ก็มีข้อที่น่าสังเกตอีกเช่นกันว่าในหลักการของ BSC นั้นการที่องค์กรแต่ละแห่งจะมีกี่มุมมองและรายละเอียดของมุมมองจะเป็นเช่นไรนั้นขึ้นอยู่กับกลยุทธ์ขององค์กร เนื่องจากถ้ากลยุทธ์ขององค์กรมีความแตกต่างกันแล้วจำนวนและลักษณะของมุมมองย่อมมีความแตกต่างกัน สำหรับระบบ RBM นั้นเข้าใจว่าน่าจะมีความยืดหยุ่นเช่นเดียวกับ BSC เพราะหน่วยราชการแต่ละแห่งจะมียุทธศาสตร์หรือกลยุทธ์ที่แตกต่างกัน ซึ่งย่อมจะนำไปสู่จำนวนมุมมองและรายละเอียดที่ต่างกัน

ความแตกต่างที่น่าสนใจอีกประการระหว่าง BSC และ RBM คือใน BSC นั้นภายใต้มุมมองแต่ละมุมมองจะมีการกำหนดวัตถุประสงค์ (Objectives) ที่องค์กรต้องการที่จะบรรลุภายใต้แต่ละด้าน โดยวัตถุประสงค์เหล่านี้จะมีลักษณะเป็นคำกริยา (Verb) เช่น ต้องการที่จะเพิ่มความพอใจของลูกค้า หรือ ต้องการที่ลดขั้นตอนในการให้บริการ หรือ ต้องการที่จะพัฒนาขวัญและกำลังของบุคลากรให้เพิ่มขึ้น แต่ภายใต้ระบบ RBM นั้นแทนที่จะเป็นวัตถุประสงค์กลับเป็นปัจจัยหลักแห่งความสำเร็จ (Critical Success Factors) ซึ่งจะพบในตัวแบบ (Model) ด้าน BSC ของบริษัทที่ปรึกษาต่างชาติหลายๆ แห่ง โดยในเอกสารเผยแพร่เกี่ยวกับระบบ RBM ของทาง ก.พ. ได้ชี้แจงว่า ‘ปัจจัยหลักแห่งความสำเร็จ คือปัจจัยที่สำคัญยิ่งต่อการบรรลุความสำเร็จตามวิสัยทัศน์ …………. ปัจจัยหลักแห่งความสำเร็จไม่จำเป็นต้องวัดผลได้ แต่จะทำหน้าที่ชี้นำหรือเป็นหลักหมายสำคัญต่อการบรรลุวิสัยทัศน์’ ในประเด็นนี้จะค่อนข้างที่จะมีความแตกต่างจาก BSC พอสมควร เนื่องจากวัตถุประสงค์ของ BSC นั้นจะเป็นวัตถุประสงค์เชิงกลยุทธ์ (Strategic Objectives) ที่สนับสนุนและสอดคล้องต่อกลยุทธ์หลักขององค์กร และวัตถุประสงค์ทุกตัวจะต้องวัดผลได้ เนื่องจากถ้าวัตถุประสงค์เหล่านั้นไม่สามารถที่จะวัดผลได้ย่อมไม่ทราบว่าจะบรรลุได้หรือไม่ และเมื่อพิจารณาจากตัวอย่างปัจจัยหลักแห่งความสำเร็จของระบบ RBM จะเป็นการเขียนในลักษณะของคำนาม (Noun) เป็นส่วนใหญ่ อาทิเช่น ผู้รับบริการมีความพึงพอใจในบริการที่ได้รับ หรือ มีการใช้นโยบาย มาตรการ และกฎระเบียบต่างๆ เพื่อสนับสนุนการขยายตัวของธุรกิจ หรือ การปฏิบัติงานที่ปราศจากทุจริตและประพฤติมิชอบ เป็นต้น

ท่านผู้อ่านจะเห็นได้ว่าวัตถุประสงค์ตามแนวคิดของ BSC นั้นมุ่งเน้นในเรื่องของการสนับสนุนกลยุทธ์หลัก ดังนั้นจึงมักจะเขียนขึ้นในลักษณะของการพัฒนาให้ดีขึ้นกว่าเดิม ส่วนปัจจัยหลักแห่งความสำเร็จตามแนวคิดของ RBM นั้นมุ่งเน้นในประเด็นของการมีหรือได้มาในสิ่งที่เป็นปัจจัยที่สำคัญเพื่อให้หน่วยงานบรรลุวิสัยทัศน์เป็นหลัก ซึ่งความแตกต่างนี้คงจะเป็นเนื่องจากลักษณะของเอกชนและราชการที่ต่างกัน โดยเอกชนนั้นจะต้องมีการปรับตัวอยู่ตลอดเวลาเพื่อให้สามารถเอาชนะคู่แข่งขันให้ได้ แต่ของระบบราชการนั้นมุ่งเน้นในการมีปัจจัยที่สำคัญเพื่อให้บรรลุในวิสัยทัศน์และพันธกิจที่ได้กำหนดขึ้น

ความแตกต่างที่ชัดเจนอีกประการหนึ่งระหว่าง BSC กับ RBM คือในปัจจุบันองค์กรธุรกิจที่ได้มีการนำเอา BSC มาใช้เป็นจำนวนมากได้นำมาใช้โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเป็นเครื่องมือในการแปลงกลยุทธ์ไปสู่การปฏิบัติ หรือทำให้ทุกคนในองค์กรมุ่งเน้นที่กลยุทธ์มากขึ้น ดังนั้นจึงได้เริ่มที่จะมีความพยายามที่จะเชื่อมโยงระหว่างกลยุทธ์กับ BSC มากขึ้น ไม่ว่าจะเป็นการเขียนแผนที่ทางกลยุทธ์ (Strategy Map) เพื่อแสดงความเชื่อมโยงระหว่างวัตถุประสงค์ภายใต้มุมมองต่างๆ ให้สอดคล้องและต่อเนื่องกันในลักษณะของเหตุและผล (Cause and Effect Relationship) หรือการมีกระบวนการในการทบทวนกลยุทธ์(Strategy Review) โดยอาศัย BSC เป็นเครื่องมือหลักในการทบทวนและปรับเปลี่ยนกลยุทธ์ ส่วนระบบ RBM นั้นไม่ได้มุ่งเน้นในเรื่องของการแปลงกลยุทธ์ไปสู่การปฏิบัติมากนัก แต่มุ่งเน้นให้ส่วนราชการต่างๆ มุ่งเน้นที่ผลผลิตและผลลัพธ์เป็นหลัก โดยในการทำงานส่วนใหญ่จะมีการกำหนดเป้าหมายที่ชัดเจน และมีการเปรียบเทียบระหว่างผลการปฏิบัติงานจริงกับเป้าหมายที่กำหนดขึ้น และมุ่งเน้นที่การปรับปรุงผลการปฏิบัติงานขององค์กรเป็นหลัก โดยความแตกต่างนี้อาจจะเกิดขึ้นจากภารกิจและสาเหตุของการดำรงอยู่ที่แตกต่างกันระหว่างภาคเอกชนและราชการ

ท่านผู้อ่านคงจะพอมองเห็นถึงความแตกต่างระหว่าง RBM และ BSC บ้าง แต่ความแตกต่างเหล่านี้ก็คงต้องไม่ถือเป็นสิ่งผิดปกติ เนื่องจากย่อมเป็นการยากที่จะมีการนำเอาหลักการและแนวคิดที่เกิดขึ้นจากภาคเอกชนไปปรับใช้กับระบบราชการโดยที่ไม่มีการปรับเปลี่ยนอะไรเลย ต้องถือว่าเป็นความพยายามที่น่ายกย่องของทาง ก.พ. ที่จะพัฒนาระบบราชการของไทย อย่างไรก็ดีผู้ที่เกี่ยวข้องทุกท่านต้องระลึกไว้นะครับว่าตัว BSC เองก็มีอัตราของความล้มเหลวพอสมควร และความล้มเหลวที่เกิดขึ้นส่วนใหญ่นั้นมักจะเกิดขึ้นในช่วงของการนำไปใช้ (Implementation) โดยผมมองว่าปัจจัยหลักที่จะทำให้BSC ประสบความสำเร็จหรือไม่อยู่ที่ผู้บริหารระดับสูง ซึ่งผมเชื่อว่าสิ่งนี้ก็น่าจะเป็นจริงสำหรับ RBM เช่นกัน ต่อให้ระบบดีเพียงใด แต่ถ้าข้าราชการระดับสูงไม่สนับสนุน ทุ่มเท และให้ความสำคัญแล้ว ระบบ RBM ก็จะไม่ก่อให้เกิดประโยชน์ต่อหน่วยราชการแต่อย่างใด