23 February 2003

เมื่อสัปดาห์ที่แล้วผมได้นำเสนอกรณีศึกษาการนำเอา Balanced Scorecard (BSC) ไปใช้ในองค์กรธุรกิจ ในสัปดาห์นี้เลยอยากจะขอนำเสนอกรณีศึกษาของการนำเอา BSC ไปใช้ในหน่วยงานของรัฐบ้าง ทั้งนี้เนื่องจากกระแสความนิยมและตื่นตัวในเรื่องของ BSC ในปัจจุบันไม่ได้จำกัดอยู่เฉพาะในภาคธุรกิจ แต่ได้ขยายตัวเข้ามาในหน่วยงานราชการของไทยจำนวนมาก มีหน่วยราชการของไทยหลายแห่งที่ได้เริ่มนำเอา Balanced Scorecard มาปรับใช้ นอกจากนี้ทางสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบข้าราชการ (ก.พ.ร.) ก็ได้มีการนำแนวคิดของ BSC มาดัดแปลงเป็นระบบการบริหารโดยมุ่งผลสัมฤทธิ์ (Result Based Management: RBM) รวมทั้งดัดแปลงเป็นเกณฑ์ในการประเมินหน่วยราชการเพื่อให้จัดสรรเงินรางวัลประจำปี

เคยมีผู้รู้บางท่านบอกว่า BSC เป็นสิ่งที่เหมาะกับภาคธุรกิจไม่เหมาะกับส่วนราชการ ซึ่งจริงๆ แล้วไม่ใช่ ส่วนราชการสามารถนำเอา BSC มาใช้ได้ แต่ไม่ใช่ยกมาใช้ทั้งหมด จะต้องมีการปรับแต่งให้เหมาะสมกับสถานภาพของส่วนราชการนั้นๆ ในต่างประเทศได้มีการนำเอา BSC มาใช้ในส่วนราชการเป็นจำนวนมาก แต่อาจมีการปรับเปลี่ยนรูปแบบ แนวทาง หรือแม้กระทั่งชื่อให้เหมาะสม ผู้บริหารหน่วยงานภาครัฐในอเมริการะบุไว้เลยว่าการนำเอา BSC มาใช้ในส่วนราชการถือเป็นสิ่งที่ดีเนื่องจากในปัจจุบันองค์กรภาครัฐจำเป็นที่จะต้องให้ความสำคัญถึงผู้ที่เป็นลูกค้า เนื่องจากในอดีตหน่วนงานภาครัฐมักจะมองว่าหน่วยงานของตนเองไม่มีลูกค้า แต่ในปัจจุบันแนวคิดนี้ได้เปลี่ยนไป การที่หน่วยงานภาครัฐนำเอา BSC มาใช้ทำให้ได้มีการวิเคราะห์และรู้จักความต้องการของลูกค้าได้ดีขึ้น รวมทั้งทราบว่าอะไรคือสิ่งที่ต้องการจากบุคลากรภายในองค์กรเพื่อนำไปสู่การตอบสนองต่อความต้องการของลูกค้า เนื่องจากองค์กรสมัยใหม่ไม่สามารถบรรลุประสบความสำเร็จได้ ถ้าไม่สามารถตอบสนองต่อสิ่งที่ลูกค้าต้องการได้ ซึ่งข้อความดังกล่าวคงจะสอดคล้องกับสถานภาพของหน่วยราชการไทยในปัจจุบันที่คำนึงถึงลูกค้าและความต้องการของลูกค้ามากขึ้น

เรามาเริ่มจากตัวอย่างกรณีศึกษาของกระทรวงกลาโหมของอังกฤษก่อนนะครับ กระทรวงกลาโหมของอังกฤษถือเป็นหน่วยราชการที่มีขนาดใหญ่แห่งหนึ่งของอังกฤษและถือเป็นหน่วยงานด้านการทหารที่ใช้เงินมากที่สุดเป็นอันดับห้าของโลก กระทรวงกลาโหมของอังกฤษได้เริ่มนำ BSC มาใช้ในปี 1999 เนื่องจากได้มีการขยายขอบเขตของภารกิจ พร้อมทั้งความต้องการในการปรับปรุงระบบในการบริหารองค์กร โดยทางกระทรวงกลาโหมอังกฤษได้พยายามศึกษาเครื่องมือทางการจัดการใหม่ๆ เพื่อนำมาใช้พัฒนาองค์กรไม่ว่าจะเป็น Six Sigma หรือ EFQM Excellence Model แต่ในที่สุดก็เลือกใช้Balanced Scorecard เนื่องจากเป็นเครื่องมือที่ทำให้การบริหารมีความชัดเจนขึ้นอีกทั้งยังช่วยในการสื่อสารและถ่ายทอดกลยุทธ์

การนำ BSC มาใช้ในครั้งนี้ทางกระทรวงกลาโหมอังกฤษได้รับการสนับสนุนอย่างเต็มที่จากปลัดกระทรวง โดยเริ่มต้นจากการตั้งคณะทำงานขึ้นมาโดยประกอบด้วยผู้แทนทั้งสามเหล่าทัพและพลเรือน และเพื่อปรับให้ BSC มีความเหมาะสมกับบริบทของกระทรวงกลาโหม มุมมองดั้งเดิมทั้งสี่ด้าน (การเงิน ลูกค้า กระบวนการภายใน และการเรียนรู้และการพัฒนา) ได้ถูกปรับเปลี่ยนให้เข้ากับการทำงานและภารกิจของกระทรวง โดยเป็นมุมมองด้าน Output Deliverables (ทางกระทรวงนำเสนอสิ่งที่รัฐบาลต้องการหรือไม่) ด้าน Resource Management (หรืออีกนัยหนึ่งคือการบริหารทรัพยากร) ด้าน Enabling Processes (หรือด้านกระบวนการ) และด้าน Building for the Future (หรืออีกนัยหนึ่งคือด้านการพัฒนาสำหรับอนาคต) ภายหลังจากกำหนดมุมมองในด้านต่างๆ แล้ว ก็ถึงขั้นตอนของการกำหนดวัตถุประสงค์และตัวชี้วัด ซึ่งทางคณะทำงานพยายามให้บุคลากรทุกคนที่เกี่ยวข้องได้มีส่วนร่วมมากที่สุด ในขั้นแรกได้วัตถุประสงค์ทั้งหมด 17 ประการ ตัวชี้วัดทั้งหมด 82 ข้อ (ซึ่งถือว่ามากครับ แต่นี่คือสิ่งที่เกิดขึ้นกับการทำ BSC ในหน่วยราชการไทยเช่นกัน) หลังจากนั้นก็ได้มีความพยายามในการลดจำนวนวัตถุประสงค์และตัวชี้วัดที่มีอย่างมากมาย โดยใช้เกณฑ์ว่ามีตัวชี้วัดตัวไหนที่ทางกระทรวงกลาโหมกำลังใช้อยู่บ้าง จนในที่สุดก็เหลือวัตถุประสงค์เพียง 13 ประการและตัวชี้วัดเพียง 26 ตัว

 ภายหลังจากที่ได้เริ่มนำ BSC มาใช้แล้วทางกระทรวงกลาโหมของอังกฤษพบว่า BSC มีประโยชน์อย่างมากในการทำให้การดำเนินงานของกระทรวงมุ่งเน้นไปในประเด็นทางกลยุทธ์ที่สำคัญ โดย BSC ได้กลายเป็นหัวข้อหลักในการประชุมในแต่ละไตรมาสของผู้บริหารระดับสูง ซึ่งในการประชุมแต่ละไตรมาสจะพยายามที่จะหาปัญหาหรือจุดอ่อนที่กระทรวงกำลังเผชิญอยู่ ทางผู้บริหารจะพยายามหาแนวทางในการแก้ไขหรือปรับปรุงในจุดอ่อนหรือปัญหาที่กำลังเผชิญ นอกจากนี้ยังได้มีการนำเอา BSC ไปใส่ไว้ในระบบ Intranet เพื่อสื่อสารไปยังหน่วยงานหลักของกระทรวง และในหน่วยงานหลักแต่ละแห่งก็ได้มีการจัดทำ BSC ของตนเองเพื่อสะท้อนถึงสิ่งที่จำเป็นหรือเร่งด่วนที่แต่ละหน่วยงานจะต้องทำเพื่อสนองตอบต่อ BSC ของกระทรวง

นอกจากนี้ยังพบว่าผลจากการทำ BSC ยังทำให้กลยุทธ์หรือยุทธศาสตร์กลายสิ่งที่บุคลากรของกระทรวงคำนึงถึงตลอดเวลา ผู้บริหารบางท่านนำ BSC ใส่ไว้ในคอมพิวเตอร์แบบพกพา (PDA) เพื่อที่จะได้ใช้ในการสื่อสารถึงสิ่งที่จำเป็นหรือเร่งด่วนที่จะทำ อย่างไรก็ดีประเด็นสำคัญประการหนึ่งที่เกิดขึ้นคือในเรื่องของการเปิดเผยข้อมูล เนื่องจากผู้บริหารระดับสูงของกระทรวงเองก็ไม่อยากที่จะเปิดเผยรายละเอียดทั้งหมดของ BSC ให้กับบุคลากรทุกคน แต่ก็กังวลว่าจะส่งผลต่อการสื่อสารและถ่ายทอดกลยุทธ์ไปทั่วทั้งองค์กร อย่างไรก็ดีกระทรวงกลาโหมของอังกฤษสามารถนำเอา BSC มาปรับใช้จนประสบความสำเร็จและได้รับเลือกจาก Balanced Scorecard Collaborative ให้เข้าไปอยู่ในหอเกียรติยศของ BSC (BSC Hall of Fame) เมื่อปีที่ผ่านมา

ตัวอย่างของกระทรวงกลาโหมอังกฤษคงจะเป็นกรณีศึกษาที่ทำให้ท่านผู้อ่านสามารถมองเห็นภาพของการนำเอา BSC มาใช้ในหน่วยงานภาครัฐได้อย่างชัดเจนขึ้น โดยเฉพาะหน่วยงานอย่างกระทรวงกลาโหมซึ่งน่าจะมีความยุ่งยากในการพัฒนา BSC มากกว่ากระทรวงอื่นๆ ด้วยซ้ำ ลองมาดูกรณีศึกษาของการนำเอา BSC มาใช้ในหน่วยงานภาครัฐอีกแห่งหนึ่งนะครับ คราวนี้ข้ามมาที่อเมริกาบ้าง โดยเป็นหน่วยงานตรวจสอบของมลรัฐเท็กซัส (Texas State Auditor’s Office: SAO) ซึ่งทำหน้าที่ในการให้ความช่วยเหลือในการตรวจสอบให้กับรัฐ หรืออีกนัยหนึ่งก็ทำหน้าที่เหมือนกับที่ปรึกษาภายในของรัฐ 

จุดมุ่งหมายแรกเริ่มในการนำ BSC มาใช้นั้นเนื่องจากทางหน่วยงานต้องการที่จะพัฒนาการทำงานให้ดีขึ้น โดยในระยะแรกนั้นก็มีผู้บริหารบางกลุ่มที่มีความสนใจใน BSC จับกลุ่มสนทนาและแลกเปลี่ยนความคิดเห็นกัน ต่อจากนั้นก็ได้มีการศึกษาในรายละเอียดของ BSC เพิ่มขึ้น รวมทั้งได้มีการส่งบุคลากรไปอบรมกับผู้คิดค้น BSC โดยตรง ในการพัฒนา BSC ของ SAO นั้น ทางหน่วยงานได้ให้ความสำคัญกับการบรรลุภารกิจเป็นวัตถุประสงค์หลัก ส่วนทางด้านการเงินนั้นจะมองในประเด็นของการได้รับงบประมาณที่เพียงพอสำหรับหน่วยงาน SAO ได้มีการกำหนดตำแหน่งใหม่ขึ้นมาคือ Scorecard Manager ที่มีหน้าที่หลักในการเป็นแกนนำในการพัฒนาและนำเอา BSC ไปใช้

ในการพัฒนา BSC นั้นผู้บริหารของ SAO ยอมรับว่ามีปัญหาที่จะยึดติดอยู่กับตัวชี้วัดที่ทางหน่วยงานกำลังใช้อยู่แทนที่จะมองไปที่ตัวชี้วัดที่สะท้อนภาพยุทธศาสตร์ของหน่วยงาน นอกจากนั้นหลายครั้งที่จะไปเสียเวลาและให้ความสำคัญกับตัวชี้วัดมากเกินไปจนละเลยถึงวัตถุประสงค์ทางกลยุทธ์ที่หน่วยงานต้องการที่จะบรรลุ นอกจากนี้ เนื่องจากจุดมุ่งหมายประการหนึ่งของ SAO ในการนำเอา BSC มาใช้คือในเรื่องของการติดตามและวิเคราะห์ข้อมูลต่างๆ ทาง SAO จึงได้ตัดสินใจที่จะนำเอาโปรแกรมสำเร็จรูปทางด้าน BSC มาใช้ เพื่อเป็นการลดรายงานจำนวนมากที่จะพิมพ์ออกมา แต่ไปมุ่งเน้นในการประเมินและวิเคราะห์ข้อมูลตาม BSC เป็นหลัก ภายหลังที่ได้มีการนำเอา BSC มาใช้จนประสบความสำเร็จแล้ว ผู้บริหารของ SAO ได้เสนอข้อคิดที่สำคัญเกี่ยวกับการนำเอา BSC มาใช้ไว้ดังนี้

  • หลายๆ ครั้งที่ในการจัดทำ BSC จะมุ่งไปที่ตัวชี้วัดและเป้าหมายเป็นหลัก แต่ต้องอย่าลืมว่าสาเหตุที่ต้องสร้างตัวชี้วัดในแต่ละข้อนั้นก็เพื่อตอบสนองต่อวัตถุประสงค์ที่ต้องการที่จะบรรลุ
  • ให้เน้นความเร็วโดยเฉพาะอย่างระหว่างช่วงของการออกแบบไปถึงการนำไปใช้ และเมื่อเริ่มใช้แล้วจึงอาจจะแก้ไขในระหว่างทาง และบทเรียนที่สำคัญประการหนึ่งก็คือยิ่งสามารถนำเอา BSC มาใช้ได้เร็วเท่าใดยิ่งสามารถแก้ไขและพัฒนาให้ดีขึ้นเท่านั้น
  • การเปลี่ยนแปลงในตัว BSC เป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ อย่าไปกลัวที่จะมีการปรับเปลี่ยนตัวชี้วัดและเป้าหมายเมื่อได้เริ่มนำเอา BSC ไปใช้ อย่างไรก็ดีเพื่อให้ระบบมีความศักดิ์สิทธิ์อยู่การเปลี่ยนแปลงใดๆ ใน BSC ควรจะได้รับความเห็นชอบจากผู้บริหารระดับสูง ทั้งนี้เพื่อเป็นการป้องการการเปลี่ยนเป้าเมื่อไม่สามารถทำให้บรรลุได้
  • การนำเอา BSC มาเริ่มใช้ถือว่าเป็นเพียงจุดเริ่มต้นเท่านั้น จะต้องมีการสื่อสารและอบรมบุคลากรอย่างต่อเนื่องเพื่อให้ทุกคนในองค์กรเกิดความคุ้นเคยกับ BSC
  • ปรับเปลี่ยนการประชุมเพื่อให้ BSC กลายเป็น Agenda ของการประชุม และทำให้ทุกคนเกิดความตื่นตัวในการพัฒนาองค์กรให้ดีขึ้น และทุกคนที่เกี่ยวข้องเกิดความรับผิดชอบร่วมกันต่อผลสำเร็จขององค์กร

ท่านผู้อ่านคงจะเห็นได้ว่าจากตัวอย่างกรณีศึกษาของหน่วยงานในภาครัฐทั้งสององค์กร การนำเอา BSC มาประยุกต์ใช้ไม่ใช่เรื่องที่เป็นไปไม่ได้ ความสำเร็จของการนำเอา BSC มาใช้ไม่ว่าจะเป็นภาคเอกชนหรือภาครัฐไม่ได้มีสูตรสำเร็จตายตัว แต่ผู้บริหารของหน่วยงานนั้นๆ จะต้องสามารถปรับ BSC ให้เหมาะกับบริบทของแต่ละองค์กร