การนำระบบการบริหารสมัยใหม่การใช้กับการบริหารราชการ

18 October 2003

ผมคิดว่าท่านผู้อ่านที่อ่านหนังสือพิมพ์ผู้จัดการรายสัปดาห์ รวมทั้งอ่านคอลัมภ์นี้ น่าจะเป็นผู้ที่อยู่ในวงการธุรกิจเอกชนหรือเป็นผู้ที่กำลังศึกษาในด้านบริหารธุรกิจเสียเป็นส่วนใหญ่ ดังนั้นในสัปดาห์นี้ผมขอนำเสนอในเรื่องของการเปลี่ยนแปลงแนวคิดในการบริหารของภาคราชการไทยในปัจจุบันบ้าง เพื่อให้ท่านผู้อ่านเองได้ทราบว่าในปัจจุบันภาคราชการเขาได้มีความพยายามในการปรับเปลี่ยนตนเองไปมากเพียงใด เผลอๆ แล้วหลักการที่ผมจะนำเสนอในวันนี้ภาคธุรกิจบางแห่งยังไม่กล้าใช้ด้วยซ้ำไป

ท่านผู้อ่านคงจะได้ติดตามและรับทราบมาบ้างถึงการเปลี่ยนแปลงทั้งในด้านของระบบและวิธีการบริหารราชการที่เปลี่ยนแปลงในช่วงหลังๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งความพยายามของรัฐบาลที่จะปรับเปลี่ยนแนวทางการบริหารบางประการของภาคราชการให้มีส่วนคล้ายกับภาคเอกชนมากขึ้น (ตรงนี้ไม่ได้เป็นเฉพาะรัฐบาลไทยหรอกนะครับ เท่าที่หาข้อมูลดู รัฐบาลของหลายๆ ประเทศเขาได้เปลี่ยนไปก่อนหน้านี้แล้ว) โดยเฉพาะอย่างยิ่งในด้านของการให้ความสำคัญต่อผลลัพธ์ของงานมากขึ้น เนื่องจากในอดีตภาคราชการมักจะให้ความสำคัญกับวิธีการ หรือขั้นตอนในการทำงานมากกว่าผลลัพธ์ที่ได้ แต่ในปัจจุบันแนวคิดนี้ได้เปลี่ยนไป ไม่ว่าจะเป็นวิธีการในการจัดทำงบประมาณที่มุ่งเน้นผลลัพธ์มากขึ้น การจัดทำแผนยุทธศาสตร์ การนำระบบตัวชี้วัดเข้ามาใช้ มีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงแบบต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นระบบ CEO ที่เราได้ยินกันบ่อยมาก หรือการให้แต่ละกระทรวงได้มีตัว CIO (Chief Information Officer) การให้แต่ละจังหวัดกำหนด CFO (Chief Financial Officer) จนกระทั่งล่าสุดได้เริ่มที่จะมีการนำระบบผลตอบแทนและจูงใจเข้ามาผูกกับผลการดำเนินงานของส่วนราชการแต่ละแห่ง การเปลี่ยนแปลงเหล่านี้ท่านผู้อ่านจะเห็นได้ว่ามีความใกล้เคียงและเหมือนกับระบบการบริหารที่เราใช้กันในองค์กรธุรกิจจำนวนมาก

                  การเปลี่ยนแปลงล่าสุดที่น่าสนใจก็คือทางคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) ซึ่งในปัจจุบันต้องถือเป็น Change Agent ของรัฐบาลในการก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในภาคราชการได้แจ้งให้หน่วยราชการระดับกรมทุกแห่งกำหนดให้มีการแต่งตั้งผู้นำการบริหารการเปลี่ยนแปลง (Chief Change Officer: CCO) เพื่อทำหน้าที่เป็นผู้รับผิดชอบหลักในการพัฒนาระบบงานและเป็นผู้นำการบริหารการเปลี่ยนแปลง รวมทั้งทำหน้าที่ในทำงานประสาน เชื่อมโยง และทำงานร่วมเป็นเครือข่ายกับ ก.พ.ร. ในการพัฒนาระบบราชการของแต่ละหน่วยงาน นอกเหนือจากการตั้ง CCO แล้วยังต้องมีการตั้งคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ ที่ทำหน้าที่เสนอแนะและให้คำปรึกษาต่อหัวหน้าหน่วยราชการในการพัฒนาระบบราชการของแต่ละหน่วยงาน ทั้งตัว CCO และคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการของแต่ละหน่วยราชการน่าจะเปรียบเสมือนกับตัว Change Agent ของหน่วยราชการแต่ละแห่งที่จะเป็นผู้นำในการพัฒนาและเปลี่ยนแปลงหน่วยราชการนั้นๆ แนวคิดนี้ต้องยอมรับว่าทันสมัยและน่าสนใจมากครับ ในภาคธุรกิจเองยังมีองค์กรจำนวนน้อยมากที่มีตำแหน่ง CCO เนื่องจากในองค์กรที่จะมีตำแหน่ง CCO อย่างถาวรได้นั้นจะต้องเป็นองค์กรที่อยู่ในสภาวะแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงอยู่ตลอดเวลา และองค์กรนั้นจะต้องมีการพัฒนาและเปลี่ยนแปลงอย่างต่อเนื่อง การนำระบบนี้มาใช้กับราชการไทยถือว่าน่าสนใจ แต่ก็ยังมีประเด็นที่จะต้องติดตามต่อไปนะครับว่าบทบาทของ CCO ในแต่ละส่วนราชการจะเป็นไปอย่างต่อเนื่อง หรือเป็นลักษณะเห่อเป็นพักๆ

นอกเหนือจากการกำหนดให้มี CCO แล้ว การเปลี่ยนแปลงใหม่ที่น่าสนใจของภาคราชการก็คือระบบใน ‘การสร้างแรงจูงใจเพื่อเสริมสร้างการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี’ ซึ่งเท่าที่ทราบได้ผ่านการอนุมัติจากคณะรัฐมนตรีแล้ว ระบบนี้ถ้าแปลเป็นภาษาง่ายๆ ก็คือในอนาคตหน่วยราชการทุกแห่งจะต้องมีการผูกรางวัลหรือผลตอบแทนที่แต่ละแห่งจะได้รับเข้ากับผลการดำเนินงานของหน่วยงานนั้นๆ จริงๆ แล้วทางราชการได้มีการกำหนดระบบนี้มาแล้วสองปี ในชื่อของการสร้างระบบ ‘บริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี’ ซึ่งก็คือการที่หน่วยราชการแต่ละแห่งได้รับจัดสรรเงินรางวัลเพื่อจูงใจ (หรืออีกนัยหนึ่งคือโบนัส) โดยดูจากมิติห้าประการได้แก่ 1) ความสามารถในการบริหารทรัพยากรด้านการเงิน 2) ความสามารถในการบริหารภายในส่วนราชการ 3) คุณภาพของการบริการ และความพึงพอใจของผู้รับบริการและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียประโยชน์ 4) การพัฒนาศักยภาพของส่วนราชการ และ 5)ประโยชน์ต่อสังคมและประเทศชาติ โดยที่หน่วยราชการแต่ละแห่งจะต้องทำการประเมินผลภายใต้มิติแต่ละด้านเพื่อขอรับเงินรางวัลประจำปีจากทางรัฐบาล ระบบนี้ได้มีการนำมาใช้ไปสองปี พอมาปีนี้ได้มีการเปลี่ยนแปลงระบบใหม่ โดยนำระบบ ‘การสร้างแรงจูงใจเพื่อเสริมสร้างการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี’ เข้ามาใช้แทน

เราลองมาดูกันนะครับว่าระบบ ‘การสร้างแรงจูงใจเพื่อเสริมสร้างการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี’ ที่ทางรัฐบาลเข้ากำหนดขึ้นมามีลักษณะอย่างไร และน่าจะก่อให้เกิดประโยชน์อย่างไรต่อหน่วยราชการและประชาชนบ้าง เท่าที่ดูจากเอกสารของทาง ก.พ.ร. จะพบว่าพื้นฐานของแนวคิดนี้มาจากทฤษฎีในการจูงใจที่ชื่อ Expectancy Theory ที่ระบุไว้ว่าคนเราจะเกิดแรงจูงใจขึ้นมาได้ ถ้ามองเห็นความสัมพันธ์ระหว่างความพยายามในการทำงาน กับผลลัพธ์ของงานที่จะได้ ความสัมพันธ์ระหว่างผลลัพธ์ของงานที่ได้ กับรางวัลหรือสิ่งจูงใจที่บุคคลนั้นจะได้รับ และสุดท้ายรางวัลหรือสิ่งจูงใจนั้นเป็นสิ่งที่บุคคลนั้นมีความต้องการหรือตระหนักถึงความสำคัญ ถ้าจะยกตัวอย่างง่ายๆ ก็เหมือนกับการที่อาจารย์จะจูงใจให้นิสิตตั้งใจเรียน จะต้องแสดงให้เห็นถึงความสัมพันธ์ระหว่างความขยันเรียนและขยันดูหนังสือกับการได้เกรดที่ดี ความสัมพันธ์ระหว่างเกรดที่ดีกับรางวัลหรือสิ่งจูงใจที่จะได้รับ และสุดท้ายรางวัลหรือสิ่งจูงใจนั้นมีค่าหรือความสำคัญสำหรับนิสิตคนนั้นมากน้อยเพียงใด

การนำแนวคิดในการจูงใจดังกล่าวมาใช้กับระบบราชการ ก็เนื่องจากทางรัฐบาลต้องการที่จะให้หน่วยราชการแต่ละแห่งพัฒนาตนเองในด้านต่างๆ ให้ดีขึ้น และในขณะเดียวกันเพื่อให้มั่นใจว่าการพัฒนาต่างๆ จะเป็นไปอย่างเต็มที่และได้รับการสนับสนุนและร่วมมือจากผู้บริหารและบุคลากรทุกระดับในองค์กรอย่างเต็มที่ ดังนั้นจึงจะต้องมีระบบจูงใจทั้งที่เป็นตัวเงินและไม่เป็นตัวเงิน เพื่อเป็นการจูงใจให้การปฏิบัติงานเกิดประสิทธิภาพและบรรลุเป้าหมายสูงสุดของหน่วยงานนั้น แผนงานของทางรัฐบาลประการหนึ่งที่ดูแล้วน่าสนใจก็คือในช่วงแรกเขาจะเริ่มต้นจากการสร้างแรงจูงใจในระดับองค์กรหรือหน่วยงานก่อน แล้วในขั้นต่อไปจะลงไปถึงการจูงใจในระดับบุคคล ซึ่งก็คือการนำเอาระบบ Pay for Performance มาใช้นั้นเอง ซึ่งระบบดังกล่าวได้เริ่มนำมาใช้กันอย่างแพร่หลายในภาคเอกชนโดยทั่วไป ท่านผู้อ่านอาจจะสงสัยว่าแล้วทางรัฐบาลเขาจะผูกสิ่งจูงใจเหล่านี้เข้ากับอะไร หรือใช้เกณ์อะไรในการบอกได้ว่าหน่วยราชการใดควรจะได้รับรางวัลหรือผลตอบแทนเท่าใด ก็ต้องขอตอบว่าเขานำหลักการเดียวกับที่ภาคเอกชนนำมาใช้นั้นคือผูกสิ่งจูงใจเข้ากับการจัดทำข้อตกลงผลงาน ส่วนราชการใดจะได้รับรางวัลมากน้อยเพียงใด ย่อมขึ้นอยู่กับการปฏิบัติงานให้บรรลุต่อเป้าหมายที่ได้ตกลงกันไว้ หรืออีกนัยหนึ่งก็คือหน่วยราชการต่างๆ จะมีการกำหนดตัวชี้วัดผลการดำเนินงาน (Key Performance Indicators) กับเป้าหมายที่จะต้องบรรลุ (Target) ในแต่ละด้าน และรางวัลที่แต่ละหน่วยงานจะได้รับย่อมขึ้นอยู่กับการบรรลุเป้าหมายของตัวชี้วัดแต่ละตัว แถมตัวชี้วัดเหล่านั้นยังต้องเป็นไปตามกรอบการประเมินผลสี่มิติ ได้แก่ ด้านประสิทธิภาพของการปฏิบัติราชการ ด้านประสิทธิผลตามพันธกิจ ด้านคุณภาพการให้บริการ และด้านการพัฒนาองค์กร เป็นอย่างไรครับสิ่งที่ทางราชการเขาจะทำ นอกเหนือการนำเอาระบบ CCO และการบริหารการเปลี่ยนแปลง (Change Management) มาใช้แล้ว เขายังได้มีการนำระบบ Pay for Performance, Key Performance Indicators หรือแม้กระทั่งแนวทางของ Balanced Scorecard มาปรับใช้ด้วย

สิ่งที่น่าสนใจอีกประการหนึ่งคือทาง ก.พ.ร. ได้มีการจัดส่วนราชการออกเป็น 3 กลุ่ม โดยกลุ่มที่ 1 เป็นเงื่อนไขภาคบังคับสำหรับหน่วยราชการทุกหน่วย โดยทุกหน่วยจะต้องสามารถแสดงผลการปฏิบัติราชการในห้าประเด็นได้แก่ การลดค่าใช้จ่าย การลดอัตรากำลังหรือการจัดสรรอัตรากำลังให้ทำงานคุ้มค่า การลดระยะเวลาการให้บริการ คุณภาพการให้บริการ และผลสำเร็จในการพัฒนาการปฏิบัติราชการ ภายใต้แต่ละประเด็นนั้นทาง ก.พ.ร. เขาได้มีการกำหนดตัวชี้วัด รวมทั้งน้ำหนักของตัวชี้วัดแต่ละตัวไว้อย่างชัดเจน หน้าที่ของหน่วยราชการแต่ละแห่งก็ต้องมีการกำหนดเป้าหมายที่จะบรรลุของตัวชี้วัดแต่ละแห่งให้ชัดเจน ในกลุ่มที่ 1 นั้นถือเป็น Common หรือภาคบังคับสำหรับหน่วยราชการทุกแห่งที่จะต้องมีและปฏิบัติตาม ส่วนในกลุ่มที่ 2 นั้นหน่วยราชการสามารถที่จะเลือกได้ โดยเป็นระดับที่ท้าทายขึ้นมา ซึ่งหน่วยราชการที่จะเลือกเข้ากลุ่มที่ 2 นี้ทาง ก.พ.ร. ได้กำหนดเงื่อนไขว่าจะต้องแสดงผลการพัฒนาการปฏิบัติราชการใน 5 ประเด็นเหมือนกลุ่มที่ 1 แถมยังต้องแสดงผลการปฏิบัติราชการเพิ่มเติมอีกด้วย ในประเด็นต่างๆ อีกสิบประเด็น อาทิเช่น การนำระบบอิเล็กทรอนิกส์มาใช้กับงานบางส่วน การจัดทำแผนกลยุทธ์ การเพิ่มผลิตภาพ การวัดต้นทุนต่อหน่วย การบริหารสินทรัพย์ให้เกิดประสิทธิภาพ (Capital Charge) การพัฒนาระบบบริหารความเสี่ยง การนำระบบประกันคุณภาพมาใช้ หรือการตรวจสอบความคุ้มค่าของเงิน เป็นต้น สำหรับในกลุ่มที่ 3 ซึ่งเป็นกลุ่มสุดท้ายนั้นได้แก่พวกจังหวัดที่มีผู้ว่าในระบบซีอีโอทั้งหลาย รวมทั้งหน่วยงานนำร่อง ซึ่งจะต้องมีการกำหนดข้อตกลงของแต่ละหน่วยงานต่างหาก

สำหรับการจูงใจที่ให้กับผู้บริหารของแต่ละส่วนราชการนั้นมีทั้งมาตรการเชิงบวกและเชิงลบ ไม่ว่าจะเป็นการนำส่วนแบ่งจากการลดค่าใช้จ่ายที่ทำได้ส่งกลับคืนมาให้กับบุคลากรนั้นๆ ในรูปของโบนัส (ทางรัฐเขาเข้าใจทำนะครับ จะได้ไม่ต้องเสียเงินเป็นค่าโบนัส แต่ใช้วิธีนำส่วนลดจากที่ประหยัดได้) ผู้บริหารของหน่วยงานมีสิทธิ์เข้าร่วมอบรม ดูงาน การเลื่อนชั้นตราของเครื่องราชฯ ได้เร็วขึ้น การได้พักผ่อนกับครอบครัวพร้อมเงินก้นถุง ส่วนมาตรการในเชิงลบนั้นประกอบด้วยการเปลี่ยนให้ไปดำรงตำแหน่งอื่น การให้ลาออกจากคณะกรรมการที่เป็นอยู่ เพื่อให้มีเวลาทำงานได้มากขึ้น เป็นต้น

เป็นอย่างไรบ้างครับการพัฒนาระบบราชการในปัจจุบัน ดูแล้วอาจจะเร็วกว่าเอกชนหลายแห่งด้วยซ้ำไปนะครับ และดูเหมือนว่าทางภาครัฐเองก็ได้พยายามที่จะนำระบบการจัดการสมัยใหม่หลายๆ ประเด็นเข้ามาใช้ ถ้าพิจารณาอย่างเป็นธรรมแล้ว ผมถือว่าความตั้งใจและตัวระบบที่นำมาใช้เริ่มต้นในทิศทางที่ถูกแล้ว แต่ปัญหาปัจจุบันคือการนำมาใช้นั้นเองครับ โดยเฉพาะอย่างยิ่งหน่วยราชการแต่ละแห่งมีลักษณะที่แตกต่างกันและกลยุทธ์ที่ต่างกัน ไม่ว่าจะเป็นหน่วยบริการประชาชน หน่วยที่ผลิต หน่วยสถาบันการศึกษา หน่วยด้านการรักษาความมั่นคง แต่ทางราชการได้กำหนดเกณฑ์การประเมินต่างๆ ในลักษณะที่ One-for-All คือเกณฑ์ลักษณะเดียวแล้วนำไปใช้กับทุกหน่วยราชการ ซึ่งอาจจะก่อให้เกิดปัญหาที่แตกต่างกันสำหรับแต่ละหน่วยได้ ระบบการประเมินผลที่ดีนั้นควรจะต้องมีความเหมาะสมและสอดคล้องกับพันธกิจและยุทธศาสตร์ของแต่ละหน่วยงานมากกว่าที่จะเป็นลักษณะครอบคลุมทั้งหมด แต่อย่างไรก็ดีผมถือว่าคงจะไม่มีอะไรสมบูรณ์ตั้งแต่เริ่มต้น ขอให้ได้เริ่มต้นขึ้นมาก่อน แล้วเชื่อว่าหลังจากนั้นระบบนี้คงจะได้มีการพัฒนาต่อไป